Maga Julia Villotti (2006). Sicherheit im Flugverkehr – Rechtsgrundlagen und rechtliche Probleme des Umgangs mit „Unruly Passengers“ an Bord von Flugzeugen, Diplomarbeit Universität Innsbruck

Rechtsgrundlagen und rechtliche Probleme des Umgangs mit „Unruly Passengers“

 

Vermehrter Flugverkehr, verstärkte Sicherheitskontrollen und dadurch verursachte lange Wartezeiten und Verspätungen, der enge Raum in den Flugzeugen, das generelle Rauchverbot und Flugangst erzeugen beim Passagier zunehmend Stress. Zusätzlich wird häufig Alkohol konsumiert und so verliert der ein oder andere Fluggast schnell einmal die Kontrolle über sich.

Den Begriff des „Unruly Passengers“ findet man in keinem Abkommen oder Gesetz, es handelt es sich dabei nicht um einen Rechtsbegriff, sondern vielmehr um einen allgemeinen Begriff aus der internationalen Luftfahrtpraxis. Man versteht darunter Fluggäste, die sich nicht standardgemäß verhalten, die beispielsweise den Anweisungen des Bordpersonals nicht Folge leisten wollen, Vorschriften wie das Rauchverbot nicht beachten, unter dem Einfluss von Drogen oder Alkohol stehen, andere Passagiere oder die Crew beleidigen oder sich allgemein aggressive verhalten und somit die Sicherheit an Bord gefährden.

 

Internationale Regelungen

Durch isolierte nationale Gesetzgebung kann der Problembereich „Sicherheit im Flugverkehr“ keinesfalls umfassend reglementiert werden und deshalb bedarf es internationaler Vereinbarungen.

Laut JAR [1] haben alle im Flugzeug befindlichen Personen den vom Kommandanten zur Gewährleistung der Sicherheit des Flugzeugs, sowie der darin beförderten Personen und Sachen rechtmäßig erteilten Anweisungen Folge zu leisten. Er ist weiters dazu befugt, Personen, die seiner Ansicht nach eine mögliche Gefahr für die Sicherheit des Flugzeugs oder der Insassen darstellen können, von Bord bringen zu lassen und die Beförderung von Personen abzulehnen, die in einem solchen Maße unter dem Einfluss von Alkohol oder anderen Rauschmittel stehen, welches die Sicherheit des Flugzeugs oder der Insassen wahrscheinlich gefährdet.

Im Zuge des Abkommens von Chicago [2] von 1944, welches die Grundlage der heutigen Weltluftverkehrsordnung bildet, wird die volle und ausschließliche Souveränität der Staaten über ihren Luftraum [3] anerkannt, was als Territorialitätsprinzip [4] bezeichnet wird. Die Zugehörigkeit der Luftfahrzeuge richtet sich laut Chicago Abkommen nach dem Staat, in dem sie eingetragen sind. [5]

Gemäß dem Territorialitätsprinzip würde eine Straftat, die von einem „Unruly Passenger“ über dem Hoheitsgebiet eines Staates begangen wird, nach dem Recht des jeweils überflogenen Staates verfolgt werden müssen. Diese Lösung scheint meines Erachtens wenig praktikabel, da sich das zur Vollstreckung befugte Personal der verschiedenen Staaten kaum an Bord aufhalten wird.

So schafft das in Österreich unmittelbar anwendbare Tokioter Abkommen [6] über strafbare und andere an Bord von Luftfahrzeugen begangene Handlungen Abhilfe, indem es den Flugkapitän mit weit reichenden Kompetenzen bei der Ausübung von Zwangsmaßnahmen ausstattet und die Ausübung von Hoheitsgewalt an Bord extraterritorial rechtlich absichert. In diesem Zusammenhang wird unter „an Bord“ der Zeitraum vom Schließen der Außentüren nach dem Einsteigen bis zum Öffnen derselben zum Aussteigen der Passagiere verstanden. [7] Mit dem Abkommen wird die Zuständigkeit des Eintragungsstaats des Luftfahrzeugs für die an Bord begangenen strafbaren oder anderen Handlungen anerkannt.

Zum örtlichen Geltungsbereich des Tokioter Abkommens zählen Handlungen, die von einer Person eines in einem Vertragsstaat eingetragenen Luftfahrzeugs begangen werden, während sich dieses im Flug über der Oberfläche der Hohen See oder eines anderen Gebiets außerhalb des Hoheitsgebiets seines Staates befindet. [8] Es gilt also auf internationalen Flügen.

Sachlich findet das Abkommen Anwendung auf strafrechtlich relevante Handlungen und andere, sobald sie die Sicherheit, die Ordnung und die Disziplin an Bord gefährden oder gefährden können. [9] Eine die Sicherheit an Bord gefährdende Handlung muss demnach nicht zwingend eine strafbare sein - beispielsweise kann ein Passagier, der aufgrund einer Panikattacke wild um sich schlägt sehr wohl die Sicherheit an Bord gefährden, ohne jedoch schuldhaft, also strafbar zu handeln.

In den Anwendungsbereich des Tokioter Abkommens fallen somit diejenigen Passagiere, die unter dem in der Luftfahrtbranche gebräuchlichen Ausdruck des „Unruly Passengers“ verstanden werden.

Laut dem Abkommen ist der Kapitän befugt, gegen eine die Sicherheit an Bord gefährdende Person angemessene Maßnahmen einschließlich Zwangsmaßnahmen zu treffen, die notwendig sind um die Sicherheit aufrechtzuerhalten. [10] Welche Maßnahmen der verantwortliche Pilot genau treffen kann, ist nicht im Einzelnen geregelt, wobei die Formulierungen „notwendig“ und „angemessen“ einerseits auf einen weiten Ermessensspielraum des Kapitäns hindeuten und andererseits doch Beschränkungen für sein Handeln darstellen. Wichtig ist die Verhältnismäßigkeit der Handlungen, wobei die Anforderungen an diese meines Erachtens nicht zu hoch angesetzt werden dürfen: denn, wird ein Fluggast zum „Unruly Passenger“, muss aufgrund des hohen Gefahrenpotentials im Luftverkehr unter Umständen schnell gehandelt werden, ohne lange zu überlegen.

Die übrigen, nicht beteiligten Fluggäste haben eine passive, nicht jedoch eine aktive Mitwirkungspflicht, was bedeutet, dass sie sich beispielsweise umsetzen müssten, aber nicht verpflichtet wären, aktiv gegen einen gewalttätigen Passagier vorzugehen. Von seiner Crew kann der Kapitän verlangen, ihn aktiv zu unterstützen [11] , was sich sowohl aus dem Tokioter Abkommen als auch aus seiner arbeitsrechtlichen Dienststellung als Vorgesetzter ergibt.

Sofern die gesetzten Maßnahmen verhältnismäßig sind, kann weder der verantwortliche Pilot selbst, noch ein anderes Besatzungsmitglied deshalb zur Verantwortung gezogen werden – sie sind also vor dem Zugriff der Strafverfolgungsorgane geschützt. [12]

Obwohl noch nicht alle Staaten der Erde dieses Abkommen ratifiziert haben, so stellt es dennoch einen massiven Fortschritt für den Umgang mit dem Problembereich „Unruly Passengers“ dar.

 

Nationale Regelungen

Auf innerösterreichischen Flügen wird das österreichische Luftfahrtgesetz [13] und die dazugehörige Verordnung betreffend die Regelungen des Luftverkehrs [14] angewandt, das im Wesentlichen an die Vorgaben des Tokioter Abkommens angepasst wurde.

 

Bordgewalt

Der Kapitän besitzt nicht nur die nautische Entscheidungsgewalt, sondern auch die Befugnis, Anordnungen zu treffen, wodurch alle Personen an Bord seiner Weisungsbefugnis unterliegen. Diese Befugnis wird als Bordgewalt bezeichnet. [15]

Es stellt sich die in der Lehre umstrittene Frage, wie die Bordgewalt rechtlich zu qualifizieren ist: entweder als rein privatrechtliche, sich aus dem Beförderungsvertrag ergebende Ermächtigung, oder als Beleihung mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben. Meiner Meinung nach entspricht die Rechtsstellung des Piloten letzterem.

Durch die Rechtsform der Beleihung werden öffentliche Verwaltungsaufgaben an private Personen übertragen [16] , was meines Erachtens im Falle des Kommandanten jedenfalls zutrifft – ist er doch befugt, gegenüber den Passagieren Polizeibefugnisse auszuüben, wie beispielsweise Identitätsfeststellungen, Beschlagnahmungen und freiheitsentziehende Maßnahmen. Umstritten ist, inwieweit eine Beleihung des verantwortlichen Piloten zulässig ist, mangelt es doch an einer organisatorischen Eingliederung in den öffentlichen Verwaltungsapparat in Form einer Bestätigung, Beeidigung, oder der Ausstattung mit einem Dienstausweis [17].

Verneint man aber die Zulässigkeit einer Beleihung des verantwortlichen Piloten, und qualifiziert dessen Befugnisse als privatrechtliche, sich aus dem Beförderungsvertrag zwischen dem Passagier und der Fluglinie ergebende, wäre dem Handeln des Piloten insoweit Grenzen gesetzt, als beispielsweise körperlicher Zwang nur durch Staatsorgane angewendet werden darf [18]. Dies erscheint nicht sinnvoll, da der Kommandant im Notfall nicht die Möglichkeit hätte, gegebenenfalls auch durch Zwangsanwendung für Sicherheit und Ordnung an Bord zu sorgen. Vielmehr wären die Fluglinien gezwungen, in jeder Phase des Fluges den dem gerade überflogenen Staat angehörenden Beamten die Möglichkeit zu geben, an Bord ihre hoheitlichen Befugnisse auszuüben.

Wichtig ist die Qualifikation der Befugnisse als privatrechtliche oder als hoheitliche im Sinn einer Beleihung vor allem bezüglich der Haftung des Kommandanten:

Durch die Beleihung mit hoheitlichen Befugnissen ist der verantwortliche Pilot als Verwaltungshelfer der Behörde, also des Bundesministeriums für Verkehr, Innovation und Technologie, zu qualifizieren. Daraus ergibt sich die Anwendbarkeit des Amtshaftungsgesetzes für vom Luftfahrzeugführer gesetzte rechtswidrige und schuldhafte Handlungen, sofern diese für einen Schaden ursächlich sind. Primär haftet somit der Staat für rechtswidrige und schuldhafte Handlungen des Piloten. Qualifiziert man die Befugnisse als privatrechtliche, so greifen die allgemeinen Haftungsregeln nach ABGB und StGB [19].

 

Problemabschiebungen

Um eine ganz andere Art von „Unruly Passengers“ handelt es sich bei Menschen, die schon unter Zwang an Bord eines Flugzeuges gebracht werden. In solchen Fällen ist die Gefahr einer Eskalation während des Fluges natürlich enorm. Unter den so genannten „Problemabschiebungen“ sind laut dem Bericht des Menschenrechtsbeirates „Abschiebungen zu verstehen, bei denen aufgrund bestimmter Tatsachen zu gewärtigen ist, dass der Betroffene Widerstand leisten wird“. [20]

In Österreich finden pro Jahr durchschnittlich 2170 solcher Abschiebungen statt, wobei die Zurückführungen, die ohne Begleitbeamte durchgeführt werden, von denen, die in Begleitung von normalerweise drei Begleitbeamten durchgeführt werden, zu unterscheiden sind. Vereinzelt werden auch Charterabschiebungen durchgeführt. [21]

Die Problematik aus Sicht des Kapitäns besteht darin, dass er laut geltender Gesetzeslage für etwaiges Fehlverhalten der mitfliegenden Beamten verantwortlich gemacht werden könnte.

Mit dem Schließen der Außentüren verlieren die Exekutivbeamten ihre hoheitlichen Kompetenzen und sobald sich das Flugzeug außerhalb des nationalen Hoheitsgebietes befindet, erlischt deren polizeiliche Hoheitsmacht ohnehin. [22] Der dienstliche Auftrag der Beamten bleibt jedoch bestehen und ausgehend vom Verlust der hoheitlichen Befugnisse der Beamten kommt hier das so genannte „Delegationsmodell“ zur Anwendung: Der Pilot delegiert seine Bordgewalt an die mitfliegenden Beamten, er bedient sich ihrer zur Beaufsichtigung des Abzuschiebenden. [23]

Die Beamten verfügen daher nur über eine vom Kapitän abgeleitete Hoheitsgewalt, die natürlich nicht über dessen Hoheitsgewalt hinausgehen kann. Es stellt sich die Frage, ob der Pilot im Rahmen seiner Bordgewalt die Befugnis hat, Rückführungen auch zwangsweise durchzusetzen und inwieweit er gegebenenfalls für exzessives Handeln der Beamten zur Verantwortung gezogen werden könnte.

Der Luftfahrzeugführer muss und darf sich grundsätzlich auf die Fachkompetenz der Beamten verlassen, die für diese Aufgabe ausgebildet sind. [24] Um dennoch eine mögliche zivilrechtliche Mitverantwortung für exzessives Handeln der begleitenden Sicherheitsbeamten auszuschließen, sollte jeder verantwortliche Pilot vor Antritt des Fluges mit dem Rückzuführenden und den Begleitpersonen sprechen und sich vergewissern, dass das Sicherheitspersonal eine spezielle Ausbildung für Rückführungen in Luftfahrzeugen erhalten hat. Wenn dies nicht der Fall ist, könnte den verantwortlichen Luftfahrzeugführer bei Fehlleistungen des Personals ein Auswahlverschulden [25] treffen, wonach er deshalb haftet, weil er „sich einer untüchtigen oder wissentlich einer gefährlichen Person zur Besorgung seiner Angelegenheiten bedient…“ Nach ABGB würde er somit für etwaige Schäden, die die Beamten einem Dritten zufügen, haften.

Laut Bundesministerium für Inneres gab es bisher keine Beschwerden gegen mitfliegende Beamte und daher hat sich auch die Frage einer eventuellen Verantwortlichkeit des Piloten für deren Handeln (noch) nicht gestellt. [26]

 

Pflicht des Piloten zur Mitwirkung an Problemabschiebungen?

Die deutsche Pilotenvereinigung Cockpit rät ihren Mitgliedern, sich nur noch an Abschiebungen zu beteiligen, bei denen der Abzuschiebende freiwillig fliegt („willing to travel“), was der Policy des Weltpilotenverbandes Federation of Airline Pilot´s Association (IFALPA) entspricht. [27]

Die Freiwilligkeit kann beispielsweise verneint werden, wenn der Abzuschiebende unter Zwangsanwendung, etwa gefesselt, an Bord gebracht wird, oder wenn der Abzuschiebende sediert, also unter dem Einfluss von Beruhigungsmitteln steht. Auch die Begleitung durch übermäßig viele Polizeibeamte impliziert die Unfreiwilligkeit. [28]

Nach geltendem Recht gibt es keine Möglichkeit, den Piloten zur Beförderung des Abzuschiebenden zu zwingen. Fraglich ist jedoch, inwieweit Druck von Seiten der Fluglinien auf die Piloten ausgeübt wird, sich an der Durchführung von Problemabschiebungen zu beteiligen. Gemäß JAR [29] haben die Airlines Verfahren für die Beförderung von Abzuschiebenden festzulegen, um die Sicherheit des Flugzeuges und seiner Insassen zu gewährleisten.

Die Lufthansa wird aufgrund ihrer Bereitschaft, ihre Flugverbindungen in die ganze Welt für Abschiebungen zur Verfügung zu stellen, von Imageproblemen geplagt. Inzwischen habe man sich darauf verständigt, keine Abschiebungen mehr gegen den Widerstand der Betroffenen vorzunehmen - was von Kritikern wiederum als PR-Bluff bezeichnet wird, da entsprechende Anweisungen nur als Presseerklärung existierten und angeblich nie an das Personal gerichtet worden seien. [30]

Was die Garantenstellung des Kapitäns im Zuge von Problemabschiebungen betrifft, so wird in gewissen Maße eine Lockerung der Verantwortlichkeit des Piloten für das Handeln von begleitenden Beamten notwendig sein. Es scheint meines Erachtens nicht gerechtfertigt, dass sich Flugzeugführer, deren Hauptaufgabe während des Fluges unzweifelhaft darin bestehen sollte, die Passagiere sicher von A nach B zu befördern, für etwaiges Fehlverhalten von ausgebildeten Begleitbeamten verantworten müssen. Zudem hat ein Pilot nicht einmal die Möglichkeit, das Handeln der Polizisten während des Fluges zu überwachen. Sollte die Verantwortung der Piloten und damit auch der Fluggesellschaften in gleichem Maße wie derzeit erhalten bleiben, werden in Zukunft „Problemabschiebungen“ per Flugzeug immer seltener möglich sein, da sich die Kapitäne und auch die Luftfahrtunternehmen zurecht zunehmend weigern werden, Passagiere gegen deren Willen zu befördern.

Referenzen:

[1] JAR-OPS 1.090

[2] ABKOMMEN ÜBER DIE INTERNATIONALE ZIVILLUFTFAHRT, BGBl. 1949/97 idF BGBl. III 1999/104 (Chicago Abkommen von 1944)

[3] Art. 1 Chicago Abkommen 1944

[4] HAFNER Gerhard (2004). Räumliche Regime und internationale Nutzungen, in NEUHOLD / HUMMER / SCHREUER (Hg.), Österreichisches Handbuch des Völkerrechts, Band 1 / Textteil, 393ff., 4. Auflage. Manzsche Verlags- und Universitätsbuchhandlung

[5] Art. 17 Chicago Abkommen 1944

[6] ABKOMMEN ÜBER STRAFBARE UND ANDERE AN BORD VON LUFTFAHRZEUGEN BEGANGENE HANDLUNGEN, BGBl. 1996/225 (Tokioter Abkommen von 1963)

[7] Art. 1 Abs. 3 Tokioter Abkommen 1963

[8] Art. 1 Abs. 2 Tokioter Abkommen 1963

[9] Art. 1 lit. a und b Tokioter Abkommen 1963

[10] Art. 5 - 10 Tokioter Abkommen 1963

[11] Art. 6 Abs. 2 Tokioter Abkommen 1963

[12] Art. 10 Tokioter Abkommen 1963

[13] BUNDESGESETZ ÜBER DIE LUFTFAHRT (Luftfahrtgesetz 1957 – LuftFG) BGBl. 1957/253 idF BGBl. I 2004/173, insbes. § 125 Abs. 2 lit. a

[14] Verordnung betreffend die Regelung des Luftverkehrs (Luftverkehrsregeln 1967 – LVR 1967) BGBl. 1967/56 idF BGBl. III 2005/454, insbes. § 4 Abs. 3 und Strafbarkeit nach § 75: bei Nichtbefolgung von Anweisungen des Piloten, als Verwaltungsübertretung durch Bezirksverwaltungsbehörde geahndet

[15] VON ELM Dieter (2003). Einzelheiten – Sonstiges, at www..luftrecht-online.de/einzelheiten/sonstiges/hoheit.htm (Stand: 04. 12. 2005)

[16] SCHÄFFER Heinz (1972). Erfüllung von Verwaltungsaufgaben durch Private – Beleihung und Inpflichtnahme, in Bundeskammer der gewerblichen Wirtschaft (Hg), Erfüllung von Verwaltungsaufgaben durch Private, 1972, 58ff.

[17] Vgl. die Nachweise bei KRAJCSIR, Martin (1999). Staatliche Hoheitsverwaltung durch Private. Dissertation an der Universität Wien, WUV Universitätsverlag, 210 und 213

[18] sog. staatliches Gewaltmonopol

[19] BUNDESGESETZ ÜBER DIE MIT GERICHTLICHER STRAFE BEDROHTEN HANDLUNGEN (Strafgesetzbuch - StGB) BGBl 60/1974. idF BGBl I 15/2004

[20] MENSCHENRECHTSBEIRAT (2003). Zwischenbericht des Menschenrechtsbeirates zur Umsetzung der Empfehlungen zu den Schwerpunktthemen „Problemabschiebungen“ und „Minderjährige in Schubhaft“, 5

[21] Beantwortung meiner Anfrage vom 04. 06. 2005 betreffend Statistiken bzgl. Luftabschiebungen durch das Bundesministerium für Inneres vom 22. 06. 2005

[22] MEYER Klaus G. (2001). Vereinigung Cockpit – Arbeitsgruppe Legal – Abschiebungen, at www.vcockpit.de/pages/vcinfo/aktuell/abschieb0102.html (Stand: 02.11. 2003)

[23] LACHINGER Wolfgang (1999). Flugschule AeronautX – Operations Manual D – unruly passengers

[24] LACHINGER Wolfgang, Operations-Manual

[25] § 1315 ABGB (ALLGEMEIN BÜRGERLICHES GESETZBUCH, ABGB 1811 idF BGBl. I 2004/77)

[26] Beantwortung meiner Anfrage vom 04. 06. 2005 betreffend Statistiken bzgl. Luftabschiebungen durch das Bundesministerium für Inneres vom 22. 06. 2005

[27] STUTTGARTER ZEITUNG (29. Dezember 2000), Ziedler Christopher – Umstrittene Reisen in der Deportation Class

[28] MEYER Klaus G. (2001). Vereinigung Cockpit – Arbeitsgruppe Legal – Abschiebungen, at www.vcockpit.de/pages/vcinfo/aktuell/abschieb0102.html (Stand: 02. 11. 2001)

[29] JAR-OPS 1.265

[30] SÜDDEUTSCHE ZEITUNG (28. April 2000), Abschiebung von Flüchtlingen mit Linienflügen